一．船舶不適當滯留的原因

　　隨著備忘錄的增加,獲得港口國檢驗資格的國家也相應增加?；趪一虻貐^(qū)利益,各備忘錄、各港口國有可能各自為政,在監(jiān)督水平、監(jiān)督標準、檢查重點上難以達到統(tǒng)一。同時,備忘錄作為成員國海運行政締結的協(xié)議,缺乏多邊條約所需的議會批準和強制簽署者遵守規(guī)定的權力,這樣PSC就有可能被腐敗的檢驗者濫用,造成一些船舶被錯誤或不適當?shù)臏簟Ｒ蚨鳳SC整體水平的提高,有賴于科學的發(fā)展。

　　1違法違紀造成不適當滯留

　　受利益驅(qū)動,PSCO利用職務之便,徇私枉法,故意違反IMO或本國PSC程序和標準,作出錯誤或不適當滯留船舶的決定。

　　2業(yè)務素質(zhì)不高,出現(xiàn)檢查診斷錯誤或引用標準不當

　　PSC是PSCO運用自己掌握的知識對船舶的缺陷作出分析和判斷的。這種分析和判斷除受PSCO自身相關知識水平影響外,還受PSC整體發(fā)展水平的影響。目前,PSC整體處在發(fā)展初期,PSCO短缺分散,缺乏船舶航運、船舶保養(yǎng)、船舶建造等方面的系統(tǒng)知識和必要的培訓,致使檢驗技術水平低下,在一定程度上影響了檢查的科學性和準確性。

　　3.鑒定標準不完善

　　在鑒定標準上存在立法的不完善,鑒定依據(jù)非量化條文較多,還有一些不完善的條文,表現(xiàn)在備忘錄之間和一個備忘錄內(nèi)標準不一,致使PSCO在理解上分歧增加,對同一時間的同一缺陷會得出不同的結論;隨著PSC備忘錄數(shù)量的增加及有關當局對不斷出現(xiàn)的問題不能嚴肅處理,國際間的協(xié)調(diào)將越來越困難。標準不統(tǒng)一,在法律訴訟中往往會對是否達到標準而爭論不休,而且爭論的將不僅僅是技術問題,肯定還會衍生出大量復雜的法律問題。

　　4立法與指南的滯后

　　隨著港口國監(jiān)控規(guī)模和檢查范圍的擴大,檢查項目也由船舶結構、設備方面延伸至人為因素方面的檢查。由于人為因素比較復雜,并且無此方面的立法與指南。因此,其為PSCO提供了較大的自由權,從而更易發(fā)生錯誤或不適當滯留船舶的行為。

　　二、PSC行為的法律性質(zhì)

　　港口國就PSC方面的立法在性質(zhì)上應屬行政立法。如各港口國發(fā)布的檢查規(guī)則或指南,屬抽象行政行為,其直接對外發(fā)生效力,各船舶均應遵守。PSC經(jīng)授權依相關法律規(guī)章行使職權,屬國家行政管理機構依職權行使所作的意思表示行為,為行政行為,屬于行政處分的范疇。此行為在港口國當局與船舶間形成法律上的權利義務關系,對船舶而言有遵守的義務,對港口國當局而言,則應對由此產(chǎn)生的后果負責。而PSCO對船舶各部分檢查的單純的動作屬于事實行為,只是對事實作出反映,本身并不設定、變更、消滅船舶的權利或義務,不具備對外意思表示發(fā)生法律效力的特征,故不產(chǎn)生法律上的效力，船舶在可不受其約束。

　　三、PSC的行為方式及特征

　　港口國當局根據(jù)公約、法規(guī)或規(guī)章對發(fā)現(xiàn)有缺陷的船舶可以采取監(jiān)控行動,包括改正所發(fā)現(xiàn)的船舶的指令。具體而言,PSC可以作出的影響特定船舶的行為指令有:(1)開航前糾正；（2）14天內(nèi)糾正；(3)下一港糾正;（4）二個月糾正;(5)滯留;(6)通知船旗國。（7）通知船級社。

　　具體分析PSC的行為，可對其特征作如下歸納：

　　1．PSC的行為有約束力,具有行政上的強制性。船東應接受PSC的指令，沒有正當理由不得拒絕執(zhí)行。若船東對PSC命令有接受或拒絕的自由選擇權,則毫無監(jiān)控可言。實務中,也難以想象會有船東拒絕執(zhí)行。

　　2.適用時間上有限制性。PSC中發(fā)現(xiàn)船舶有不符《ISM》規(guī)則、國內(nèi)法規(guī)和相關國際公約時,才能作出具體行政行為。

　　3.適用對象上有限制。PSC只針對低標準船舶,但特持定情況下可針對特定船舶作出。如船舶實質(zhì)上不是低標準船舶,但由于缺少有效的證書、文件,可以成為滯留該船舶送行檢查的依據(jù)。

　　四、PSC當局承擔賠償責任的法律基礎

　　PSC過失造成不適當滯留或延誤，船舶有權要求經(jīng)濟賠償。相關的公約條文、備忘錄規(guī)定如下:

　　1.《SOLAS公約》1.19（f）款規(guī)定,根據(jù)本公約執(zhí)行規(guī)定時,應盡一切努刀避免對船舶作出不適當?shù)目哿艉脱诱`。如船舶被不適當?shù)乜哿艉脱诱`,應有權對其所受到的任何損失或損害要求賠償。

　　2.《MARPOL73/78公約》第7條規(guī)定,在執(zhí)行本公約第4、5、6條規(guī)定的情況下,應盡一切努力避免使船舶受到不適當?shù)臏艉脱诱`。在執(zhí)行本公約第4、5、6條規(guī)定的情況下,船舶受到不適當?shù)臏艉脱诱`,該船對所受到的任何損失或損害有權要求賠償。

　　3.《STCW1978公約》第10條規(guī)定，在根據(jù)本條執(zhí)行監(jiān)督時，盡量避免使船舶受到不適當?shù)目哿艉脱诱`。如果船舶受到不適當?shù)目哿艉脱诱`,則該船對于由此而引起的任何損失和損害有權要求賠償。

　　4．《Pairsmemorandumofunderstandingonportstatecontorl》第3.15.條規(guī)定,按本備忘錄進行檢查時,當局應當盡量避免不適當?shù)臏舸盎蜓诱`船期,本備忘錄不影響有關文件規(guī)定的由于不適當?shù)臏艋蛲⒄`船期而產(chǎn)生的索賠權利。在發(fā)生了不適當?shù)倪`章滯留或延誤,提供證據(jù)的責任由船東或船舷經(jīng)營人承擔。

　　《中華人民共和國安全檢查規(guī)則》第19條第2款規(guī)定,船方認為作出禁止船舶離港處理不適當,可以向上級港務(航)監(jiān)督機關申請行政復議或向有管轄權的法院提起訴訟。

　　至于受害船東或船舶經(jīng)營人申請救濟的程序,各國的國內(nèi)法規(guī)定各不相同。即使歐盟也僅在《95/21/EC指令》第10(2)條中作了原則性規(guī)定,而將具體的程序留給各成員國自行制定。

　　五、PSC行為所引起的國家賠償責任

　　PSC加強對船舶安全管理的監(jiān)控,檢驗包括《ISM》規(guī)則在內(nèi)的各種國際公約的執(zhí)行情況,通過船旗國以保證這些國際公約都能被同樣遵守。但因PSCO素質(zhì)各異,如發(fā)生錯誤或不適當滯留船舶致?lián)p,船東能否以侵權之訴向PSCO請求賠償。如能,PSC行為導致的損害賠償是民事賠償還是行政賠償。羅馬法諺語:“有權利即有救濟”(ubijusibiremedium)。公民、法人、其他組織的財產(chǎn)權益因公權力不法行為遭受損害,國家負賠償責任,這是法制國家的基本要義。從法律公平正義要求而言,PSC從其行為中獲得利益,對其違反法律義務或職業(yè)注意義務造成的損害應承擔風險責任。PSC的行為在此就涉及到是否適用國家賠償?shù)膯栴}。

　　國家賠償是指國家機關及其工作人員違法行使國家權力而侵害公民、法人和其他組織的合法權益,由國家對受害者予以賠償?shù)姆韶熑?。行政賠償是國家賠償制度的重要組成部分,是這個法律體系所要調(diào)整的法律關系中的一部分。至于能否適用國家賠償責任,應看PSC的行為是否符合國家賠償?shù)囊?(1)行為人須是執(zhí)行公務的人。(2)須是執(zhí)行職務中行使公權力的行為。執(zhí)行職務的行為指公務員行使其職務上的權力或履行職務上的義務而與其所執(zhí)掌的公務有關的行為。（3）行為違法。表現(xiàn)為違反法律規(guī)定或沒有法律授權依據(jù),或違反濫用權限,或怠于執(zhí)行職務應作為而不作為。（4）行為人有故意或過失行為。故意或過失的成立不以行為人預見損害之發(fā)生為必要,也不以行為人是否知曉其所違背職務義務的受害人為何人而受影響。國家賠償請求人,只須證明行為人有違背其職務義務的行為而使其受害，無須證明行為人有故意或過失。(5)須有人身權或財產(chǎn)權受到侵害（6）損害事實與職責行為之間具有必然的因果關系。國家賠償請求人必須證明其所受損害系由于行為人違背其職務義務的行為所致,否則就不能要求行為人承擔賠償責任。

　　對(2)——（6）要件可根據(jù)具體案情穩(wěn)定,主要爭論可能在于PSCO是否屬公務員,執(zhí)行PSC行為是否屬于執(zhí)行公權力范疇?

　　1.PSCO是否屬于公務員?《港口國監(jiān)督程序》第1.6.6條對PSCO定義為：“經(jīng)有關締約國的主管機關正式授權執(zhí)行港口國監(jiān)督檢查,并只對該締約國負責約人員”。各個備忘錄或國家也都規(guī)定了各自的港口國監(jiān)督程序,規(guī)定基本上與《IMO》的《港口國監(jiān)督程序》一致?！秶屹r償法》規(guī)定公務員必須是依法從事公務的人,其重點在是否行使公權力,著眼于表現(xiàn)行為的功能。PSCO執(zhí)行公務系依據(jù)《商船法》、《船舶安全檢查規(guī)則》等法律規(guī)章,在PSC主管機關授權范圍內(nèi)從事規(guī)范船舶安全營運的行為,與《國家賠償法》對公務員的規(guī)定一致，因此屬公務員應無異議。

　　2.PSCO是否屬于行使公權力?行使公權力指公務員處于國家機關的地位,行使統(tǒng)治權的行為,包括運用命令及強制手段等干預行政相對人自由及權利的行為,常涉及公民權利義務的創(chuàng)設、確認、變更、消滅。根據(jù)行為的主體、目的、內(nèi)容等要素,結合具體案情作判斷,其要件包括:(l)行為具有命令、強制的性質(zhì),對立方系不平等主體；〈2〉所從事的行為為國家獨占、壟斷經(jīng)營的行業(yè)；(3)行為自的在于實現(xiàn)社會公共利益。

　　PSCO發(fā)出限期整改通知書或滯留令時,指令具有強制船方接受的性質(zhì),具有強制性,可使船舶的權利受到侵犯或負擔加重,已非單純的僅發(fā)生事實效果的行為,船方只有接受指令的義務。就PSC主管機關而言,各國規(guī)定不一,但多為港口國海事部門或港口當局,為公法上主體。PSC法律關系中的另一個主體為私法主體船舶,相對于PSC主管機關,其處于不平等地位；對船舶進行檢查,限制進出港口,該行為各國法律一般規(guī)定只能由國家行使,具有壟斷的性質(zhì)。PSCO負有安全檢查的責任,基于管理任務對船舶進行管理,維護海上安全,屬于為實現(xiàn)公共利益而應完成的公共任務。因此,PSC的行為從形式而言,符合上述標準，屬于公權力行為。

　　綜上,PSCO的身份為公務員,執(zhí)行職務也為行使公權力,結合其他幾個要件,應負國家賠償責任。

　　受害船東對于PSCO過失引起船舶滯留錯誤或不適當滯留,依侵權行為對其訴請損害賠償時,依學理分析,船東應證明:(1)船舶或船載貨物有損害的事實；（2）PSCO的行為與損害事實的發(fā)生有因果關系,如第三人加害或船東本身不法行為或不可抗力等原因引起,PSCO不負賠償責任；(3)PSCO在執(zhí)行職務中存有侵權行為。

　　六、賠償當事人

　　相對于公民法人和其他組織的合法權益造成損害的國家賠償而言,PSC引起的國家賠償涉及的賠償主體關系要相對簡單一些。

　　1．賠償請求人


　　國家賠償損害請求人常為受損主體。進出港口國的船舶并非限于懸掛港口國船旗的船舶,也包括懸掛他國旗的外國船舶。若外國船舶因PSC的行為受損,能否適用港口國的國家賠償制度,依各國國內(nèi)法規(guī)定。國際上通行的國家賠償一般采用“互惠原則”。如受損船舶船旗國的國家賠償制度與港口國的賠償制度有互惠承諾的條款或慣例存在,則可適用港口國的國家賠償制度。換言之,受損船舶可歸責于PSCO的原因而產(chǎn)生損害時,可否向港口國請求國家賠償,應視港口國的船舶是否在受損船舶的船旗國也受同等保護。

　　2.賠償義務機構

　　依行政賠償?shù)耐ㄕf“代位責任說”,公務員的職務內(nèi)行為歸機構負責,因侵權而產(chǎn)生的賠償責任由行政機關代位負責賠償,因此賠償義務機構為該公務員所屬機構。所謂“公務員所屬機構”通常是該公務員的任用、聘用的機關。我國《行政訴訟法》第68條的規(guī)定即屬此例。PSCO的任用、聘用機關在我國為各地的海事局,因此由PSCO引起的損失時,其賠償義務機構是各地的海事局。

　　七、賠償責任范圍及責任限制的適用

　　1．賠償責任范圍

　　PSCO所造成的損害,其賠償范圍依各國賠償法規(guī)定,一般以填補受害人所受損害及所失利益為限,包括船期損失,船載貨損損失,船舶在港的費用(如使費、港口費及船員工資)。我國賠償法確立了補償性賠償原則,因而在賠償范圍上僅限于對直接損失的賠償,不包括對間接損失的賠償。

　　2責任限制的適用

　　PSCO致船舶損害結果發(fā)生時,其賠償義務機構能否主張責任限制?依《1961年以色列港口當局法》的規(guī)定,港口當局不享有任何件/單位責任限制。英國《1900商船法》第2條規(guī)定,港口當局無故意或重大過失而造成船舶及貨物的損失,可享有責任限制,其限額為66.67SDR/噸·5年來到過該港的英國船舶的最大噸位。這里采用的原則為過失責任制原則,港口當局有過失就不能享受責任限制,須對全部損失負責賠償。PSC行為即使能參照該法適用,依過失責任制原則適用的機會也是非常小的，就法理而言,PSC引起的國家賠償應適用國家賠償法,但目前各國的國家賠償法并無責任限制的規(guī)定。國家賠償有公法的性質(zhì)，不能類推適用私法《海商法》責任限制的規(guī)定，所以責任的限制適用缺乏損害賠償限制的理由。

　　PSC發(fā)展以來,經(jīng)各國運作,已積累了許多經(jīng)驗,被視為維護海上航行安全的最后防線。但事物終有其兩面性,PSC的不當行為也會錯誤或不適當滯留船舶,造成船舶各方面的損失。船舶造成損失時,若符合賠償要求的,應適用國家賠償。PSC行為國家賠償?shù)拇_立和實施,有助于預防和減少PSCO的違法行政行為,提高其執(zhí)法水平,也有利于對受害船東給予最充分的權利救濟,使其受損的合法權益得到最大限度的恢復與彌補。PSC引起的國家賠償是海運行政賠償領域的新問題,需要立法予以調(diào)整,也需要從理論和實踐上進一步加以探討。